2011 Wahlen und Abstimmungen 225
X. Wahlen und Abstimmungen
54 Politische Rechte - Bei der Unterzeichnung eines Volksbegehrens (Referendum/Initiati- ve) müssen schreibfähige Stimmberechtigte sowohl den Namensein- trag als auch die Unterschrift eigenhändig vornehmen (Erw. 4.5). - Für Hilfsangaben (Vornamen, Geburtstag und Adresse) gelten keine qualifizierten Formvorschriften. Auch hinsichtlich der Hilfsangaben Eigenhändigkeit zu verlangen, läuft auf überspitzten Formalismus hinaus (Erw. 4.6). - Das Merkblatt der Staatskanzlei vom 8. April 2002, welches vollum- fängliche Eigenhändigkeit verlangt, kann künftig insoweit nicht mehr zur Anwendung gelangen (Erw. 6.1).
Urteil des Verwaltungsgerichts, 2. Kammer, vom 2. März 2011 in Sachen F. und Konsorten (WBE.2010.347).
Aus den Erwägungen
4.4.
Materiell umstritten ist die Auslegung von § 43 GPR. Im Sinne
einer Harmonisierung mit den Bundesvorschriften (Art. 61 des Bun-
desgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976
[BPR; SR 161.1]) nahm der kantonale Gesetzgeber im Rahmen der
Teilrevision des GPR, die per 1. Juli 2000 in Kraft getreten ist, eine
Anpassung des Wortlauts des § 43 GPR vor. Zur Vorbeugung von
Fälschungen hatte der Bundesgesetzgeber zuvor Art. 61 BPR revi-
diert und neu vorgeschrieben, dass auf den Initiativ- und Referen-
dumsbögen zusätzlich zum handschriftlichen Namen die eigenhändi-
ge Unterschrift beigefügt werden muss. Diese Vorgaben übernahm
der kantonale Gesetzgeber für das kantonale Recht vollumfänglich,
da die Bundesvorschriften nur für die eidgenössischen Volksinitiati-
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ven und Referenden direkt gegolten hätten (vgl. Botschaft des Regie-
rungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom
25. März 1999, 99.105, S. 7). § 43 GPR stimmt damit im Wortlaut
materiell mit Art. 61 BPR überein:
§ 43 GPR:
1 Die Stimmberechtigten müssen ihren Namen handschriftlich und leserlich
auf die Unterschriftenliste setzen sowie zusätzlich ihre eigenhändige Unter-
schrift beifügen. Schreibunfähige können die Eintragung ihres Namens durch
eine stimmberechtigte Person ihrer Wahl vornehmen lassen.
2 Sie müssen alle weiteren Angaben machen, die zur Feststellung ihrer Iden-
tität nötig sind, wie Vornamen, Jahrgang, Adresse.
3Sie dürfen das gleiche Referendumsbegehren nur einmal unterschreiben.
4.5.
Auszugehen ist bei der Auslegung von diesem Gesetzeswort-
laut. Aus § 43 Abs. 1 GPR ergibt sich, dass jede stimmberechtigte
Person ihren eigenen Namen selbst und von Hand und daneben ihre
Unterschrift eigenhändig eintragen muss (mit Ausnahme der schreib-
unfähigen Personen). Wie die Bundeskanzlei zutreffend ausführt,
zeigt gerade die präzise Regelung dieser Ausnahme, wie ernst es dem
Gesetzgeber damit war, die Unterzeichnung auch eidgenössischer
Volksbegehren als höchstpersönliches Recht auszugestalten. Aus
diesem Grund kann die eigenhändige Unterschrift allein nicht genü-
gen; es widerspräche klarem Willen des Gesetzgebers, Fremdeinträge
des Namenszugs zu tolerieren. So verzichtete der Bundesgesetzgeber
anlässlich der Einführung des Erfordernisses eigenhändiger Unter-
schrift nicht auf den eigenhändigen Eintrag des Namens, sondern
verlangte ausdrücklich kumulativ ("zusätzlich") Eigenhändigkeit für
Namenseintrag und Unterschrift. In dieser Formstrenge kann kein
überspitzter Formalismus gesehen werden. (...)
4.6.
4.6.1.
Entgegen den Ausführungen des Regierungsrats ergibt sich in-
des die von ihm verlangte Eigenhändigkeit sämtlicher Angaben we-
der aus dem Gesetz noch lässt sich dies aus den Vorgaben des Bun-
des zur einheitlichen Handhabung ableiten. § 43 Abs. 2 GPR verlangt
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vielmehr einzig, dass die Stimmberechtigten die nötigen Angaben
zur Feststellung der Identität machen müssen, wobei im Gegensatz
zur Formulierung in § 43 Abs. 1 GPR das Erfordernis der Eigenhän-
digkeit bzw. der Handschriftlichkeit nicht genannt wird. Die weiteren
Angaben gemäss § 43 Abs. 2 GPR sind denn auch als blosse Hilfs-
angaben zu verstehen. Vornamen, Geburtsdatum und Adresse sind,
soweit zur Identifikation nötig, anzugeben. Soweit eine Person ohne
erheblichen Aufwand identifizierbar ist (dies dürfte insbesondere in
kleineren Gemeinden eher der Fall sein), könnten sogar ihr Name
und ihre Unterschrift für die Rechtsgültigkeit genügen. Daher darf
ihre Angabe von vornherein nicht an qualifizierte Formvorschriften
gebunden werden. Dies entspricht der gewachsenen und gefestigten
Praxis der Bundeskanzlei bei Volksbegehren auf Bundesebene.
Hilfsangaben (Vornamen, Geburtstag und Adresse) werden
folglich seitens der Bundeskanzlei in konstanter Praxis auch dann
anerkannt, wenn sie z.B. mit Schreibmaschine von fremder
Hand eingesetzt durch Gänsefüsschen, dito dergleichen er-
teilt worden sind. Unterschriften mit der Begründung zu streichen,
vom Gesetzgeber klar als Hilfsangabe charakterisierte Hinweise
seien nicht eigenhändig erteilt worden, läuft auf überspitzten For-
malismus hinaus und schützt die Ausübung der politischen Rechte
nicht mehr, sondern dient im Gegenteil der Verhinderung ihrer wirk-
samen Wahrnehmung. Ein überspitzter Formalismus ist gerade auch
im Bereich der Volksrechte absolut zu vermeiden (...).
4.6.2.-4.6.4. (...)
5. (...)
6.
6.1.
Der Vollständigkeit halber ist auf das kantonale Merkblatt der
Staatskanzlei (Merkblatt der Staatskanzlei vom 8. April 2002),
worauf sich der Regierungsrat beruft und das zur Sicherstellung der
einheitlichen Rechtsanwendung im Kanton sämtlichen Gemeinden
und den Sekretariaten der Kantonalparteien zugestellt worden ist,
einzugehen. Darin wird wörtlich ausgeführt:
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"...
2.
Die Anforderung der Handschriftlichkeit bedeutet, auch wenn dies nicht expli-
zit ausgeführt wird, das eigenhändige Niederschreiben dieser Angaben. Wird
lediglich die Unterschrift des/der Stimmberechtigten eigenhändig gesetzt,
werden also die übrigen zwingenden Angaben erkennbar von fremder Hand
niedergeschrieben, so muss die Stimmrechtsbescheinigung von der Einwoh-
nerkontrolle der zuständigen Gemeinde verweigert werden.
3.
Das Erfordernis der umfassenden Eigenhändigkeit dient dazu, Unregelmä-
ssigkeiten bei der Sammlung von Unterschriften vorzubeugen."
6.2
Beim Merkblatt handelt es sich um eine sogenannte Verwal-
tungsverordnung, die in erster Linie Regeln für das verwaltungs-
interne Verhalten enthält. Verwaltungsverordnungen umschreiben
grundsätzlich keine Rechte und Pflichten der Bürger. Konkret han-
delt es sich beim Merkblatt (wie auch beim Kreisschreiben der
Bundeskanzlei) um eine verhaltenslenkende Verwaltungsverordnung,
mit der zum Zweck einer einheitlichen und rechtsgleichen Rechtsan-
wendung auf die Ermessensausübung und die Handhabung offen for-
mulierter Vorschriften abgezielt wird. Verwaltungsverordnungen
können so genannte Aussenwirkungen entfalten und somit zumindest
indirekt in die Rechtsstellung der Bürger zurückwirken (ausführlich
zu Verwaltungverordnungen: BGE 128 I 167, Erw. 4.3, m.w.H.).
Dass die Anwendung des Merkblatts hier derartige Aussenwirkungen
zeitigte, bedarf keiner weiteren Erläuterungen. Verwaltungsverord-
nungen bedürfen keiner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung,
können aber, da sie von der Verwaltungsbehörde und nicht vom ver-
fassungsmässigen Gesetzgeber stammen, keine von der gesetzlichen
Ordnung abweichende Bestimmung vorsehen (BGE 120 Ia 343,
Erw. 2a, m.w.H.). Sie sind für die rechtsanwendenden Behörden ins-
besondere auch für das Verwaltungsgericht nicht verbindlich, werden
aber mitberücksichtigt, soweit sie eine dem Einzelfall angepasste
sachgerechte Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmun-
gen zulassen (AGVE 2006, S. 232, BGE 121 II 473, Erw. 2b mit
Hinweisen). Die in der Verwaltungsverordnung vorgenommene Aus-
legung des Gesetzes unterliegt somit der richterlichen Nachprüfung.
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6.3.
Im Merkblatt wird mit der verlangten vollumfänglichen Eigen-
händigkeit - wie dargelegt - ein zusätzliches, vom Gesetzeswortlaut
nicht gedecktes Erfordernis aufgestellt, das sich zudem als überspitzt
formalistisch erweist und der gefestigten Praxis der Bundeskanzlei
widerspricht. In Anbetracht dessen, dass in einem derartigen Merk-
blatt gerade keine von der gesetzlichen Ordnung abweichende Be-
stimmung vorgesehen werden darf und auch aufgrund der (wie der
Regierungsrat zutreffend darlegt) wünschenswerten einheitlichen
Praxis auf Bundes-, Kantons- und kommunaler Ebene, kann das
kantonale Merkblatt künftig insoweit somit nicht mehr zur Anwen-
dung gelangen.
(Hinweis: Das Bundesgericht hat eine Beschwerde gegen diesen
Entscheid mit Urteil vom 15. Juli 2011 [1C_169/2011] abgewiesen.)
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